بودجه و اهمیت آن

بالاخره بعد از تاخیرهایِ بسیار لایحه قانون بودجه سال ۱۳۸۹ کل کشور به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و اینک در حال بررسی است .به عنوان کسی که هشت سال در فرایند تدوین وتصویب بودجه حضور داشته ام وآن را از مهمترین وظایف دولت ومجلس می دانم ،موکول کردن تنظیم بودجه  به اواخر سال،آن هم تااین اندازه!، را موجب آسیب ها  وآفت های زیادی می دانم که فعلاًمجال باز گویی آنها نیست. آنچه اکنون مورد نظر است ، یادآوری یک نکته بسیار مهم دیگراست؛خصوصا آنکه برنامه پنجم توسعه کشورهم به سرنوشتی مشابه دچار شده است. همه ما می دانیم که شعار امسال ما«حرکت به سوی اصلاح الگوی مصرف»بود.اینکه تاچه اندازه دراین راه موفق بوده ایم وبرای رسیدن به آن چه کرده ایم ،سوالی است که لابدمسئولان بخش های مختلف به آن پاسخ خواهندداد.امااکنون که فصل تدوین وتصویب بودجه فرارسیده است،مهمترین فرصت برای عمل است ونبایدآن رابه آسانی ازدست داد؛چراکه یکی ازموثرترین راههای اصلاح الگوی مصرف بازنگری درچگونگی کارشناسی وتدوین لایحه بودجه است.طبق اصل پنجاه و دوم قانون اساسی «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»

تصمیم نمایندگان ملت درباره بودجه دارای ارزش و آثار دینی و ملی بسیار است. از دیدگاه دینی، تصویب بودجه در حقیقت تقسیم بیت المال در میان مردم و یا صرف آن برای مصالح آنان است. تأکیدهای بی نظیری که در معارف اسلامی پیرامون بیت المال و مسئولیت دشوار تصمیم گیری درباره آن وجود دارد،  تکان دهنده و درس آموز است.

مدیریت مالی و قرآن

قانون بودجه مدیریت مالی کشوراست ومدیریت درهمه بخش های جامعه وحکومت سرنوشت ساز است ؛امادر بخش اقتصاد مهم تر. مفسران قرآن کریم به استناد داستان حضرت یوسف نتیجه گرفته اند که «گر چه ما هرگز موافق مکتب هاى تک بُعدى که همه چیز را در اقتصاد خلاصه مى کنند و انسان و ابعاد وجود او را نشناخته اند نیستیم ، ولى با این حال هرگز نمى توان اهمیت ویژه مسائل اقتصادى در سرنوشت اجتماع را از نظر دور داشت .آیات مربوط به حضرت یوسف نیز اشاره به همین حقیقت مى کند، چرا که یوسف از میان تمام پُست ها انگشت روى خزانه دارى گذاشت ، زیرا مى دانست هر گاه به آن سر و سامان دهد قسمت عمده نابسامانی هاى کشور باستانى مصر، سامان خواهد یافت ، و از طریق عدالت اقتصادى مى تواند سازمانهاى دیگر را کنترل کند.

ضمنا تعبیر آن حضرت که مى گوید «انى حفیظ علیم »دلیل بر اهمیت مدیریت در کنار امانت است ، و نشان مى دهد که پاکى و امانت به تنهائى براى پذیرش یک منصب حساس اجتماعى کافى نیست، بلکه علاوه بر آن آگاهى و تخصص و مدیریت لازم است ، چرا که«علیم » را در کنار «حفیظ»قرار داده است( سوره یوسف،آیه ۵۵: قَالَ اجْعَلْنى عَلى خَزَائنِ الاَرْضِ إِنى حَفِیظٌ عَلِیمٌ.) و ما بسیار دیده ایم که خطرهاى ناشى از عدم اطلاع و مدیریت کمتر از خطرهاى ناشى از خیانت نیست بلکه گاهى از آن برتر و بیشتر است !

همچنین در جمله کوتاهى که قرآن از زبان دختر شعیب در مورد استخدام موسى نقل می کند، مهم ترین و اصولی ترین شرایط مدیریت به صورت کلى و فشرده خلاصه شده است: قدرت و امانت( سوره قصص،آیه۲۶: قَالَت إِحْدَاهُمَا یَأَبَتِ استَئْجِرْهُ إِنَّ خَیرَ مَنِ استَئْجَرْت الْقَوِى الاَمِینُ).

یک مدیر قوى کسى است که حوزه ماموریت خود را به خوبى بشناسد، از انگیزه ها با خبر باشد، در برنامه ریزى  مسلط و از ابتکار سهم کافى و در تنظیم کارها مهارت لازم داشته باشد، هدفها را روشن کند و بتواند نیروها را براى رسیدن به هدف بسیج نمایدودر عین حال دلسوز و خیرخواه و امین و درستکار باشد.آنها که در سپردن مسئولیتها و کارها تنها به امانت و پاکى قناعت مى کنند به همان اندازه در اشتباهند که براى پذیرش مسئولیت داشتن تخصص را کافى بدانند.

منطق اسلام این است که هر کار باید به دست افرادى نیرومند و توانا و امین باشد، تا نظام جامعه به سامان رسد، و اگر در علل زوال حکومتها در طول تاریخ بیندیشیم مى بینیم عامل اصلى سپردن کار به دست یکى از دو گروه بی عرضه یا خائن بوده است (تفسیر نمونه ،ج۱۶،ص۶۶٫)

دراینجا افزودن بیاناتی ازحضرت آیت الله جوادی آملی دامت برکاته بسیارسودمنداست.ایشان اخیراًدردیدار با برخی از مسئو لان دولتی فرموده اند:« براساس روایتی از امام علی (ع) ملتی که خاک و آب به اندازه کافی دارد اگر بخواهد مواد غذایی وارد کند خدا او را از رحمت دور کرده است.آدم عاقلی که سرمایه‌ای مثل خاک و آب دارد اگر از کشور دیگر مواد غذایی وارد کند، معلوم می‌شود بی‌عرضه است.ما به اندازه کافی آب و خاک داریم، اما مدیریت می خواهد، جهنم فقط برای آدم شرابخوار نیست برای آدم بی‌عرضه هم هست.» (خبر گزاری مهر۱۴/۸/۸۸٫)

بودجه وضرورت های ملی

     از نظر ملی نیز با تصویب لایحه بودجه در حقیقت سمت و سو و نیز شتاب حرکت تمام سازمان ها و نهادهای کشور تعیین می شود. اختصاص ردیف های بودجه به هر تشکیلات و کاهش یا افزایش رقم های پیش بینی شده، نشان از خواست و گرایش دولت ونمایندگان محترم داشته و اهداف کوتاه مدت نظام را معلوم می کند.بنابراین رعایت اولویت ها در اختصاص منابع بودجه بسیارمهم است. در شرایط کنونی شناخت دقیق و درست این اولویت ها که متعدد و منابع تأمین آن محدود است، از ضرورت دو چندان برخوردار شده و باید بر اساس کارشناسی های علمی و بی طرف صورت پذیرد.

پس از آن ضرورت  اجرای دقیق قانون مصوب بودجه خودنمایی می کند. از جمله اموری که برای تحقق آرمان«اصلاح الگوی مصرف» ضروری و گریز ناپذیر است، اعمال نظارت مستمر، بازرسی هوشمندانه و محاسبه دقیق است. شعار اصلاح الگوی مصرف تنها با توصیه و اندرز محقق نخواهد شد. علاوه بر آن و در کنار تدوین و تبیین مقررات و راهکارهای مورد نیاز باید بر اجرای آن خصوصاً در ادارات دولتی و نهادهای عمومی نیز همت گماشت. به این منظور نهادهای نظارتی و بازرسی نقش مهمی بر دوش دارند. درست است که هر صاحب منصبی در نظام اسلامی مسئول اجرای قوانین و رعایت بیت المال در قلمرو مسئولیت خویش است، اما این امر از دستگاههایی که قانوناً به این منظور به وجود آمده اند، سلب مسئولیت نمی کند.

برای مثال سازمان بازرسی کل کشور که طبق اصل یکصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی «بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری»تاسیس شده است، در این زمینه می تواند بسیار تاثیر گذار باشد.

بودجه،نظارت ومحاسبه

مهمتر از این بایدبه دیوان محاسبات کشور و نقش کلیدی آن در زمینه ایجاد انضباط اقتصادی و جلوگیری از اسراف و تبذیر و یا هزینه های کم بازده اشاره کرد.دیوان محاسبات نهادی مهم با مسئولیت ها و اختیارات بسیار است که توجه به جایگاه، توانایی و وظایف آن می تواند تاثیر بسیار جدی بر بهبود وضعیت و پیشبرد امور کشور داشته باشد.

قبل از هر چیز برای درک واقعی قدرت و جایگاه این  نهاد باید به دو اصل مربوط به آن در قانون اساسی توجه کرد. دو اصل۵۴ و ۵۵ که در فصل «اقتصاد و امور مالی» میثاق ملی ما واقع شده اند به موقعیت تشکیلاتی و مسئولیت های قانونی دیوان مذکور تصریح کرده اند.

بنابر نص اصل ۵۴:«دیوان محاسبات کشور مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی می باشد…» و طبق اصل بعدی:«دیوان محاسبات به کلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء‌از بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.»

با در نظر گرفتن دو اصل بالا  و نیز مفاد «قانون دیوان محاسبات کشور» که در بهمن ماه سال ۱۳۶۱ به تصویب رسیده است ، می توان به فلسفه وجودی دیوان محاسبات و اهمیت کارکرد آن پی برد.از آنجا که طبق اصل ۵۲ قانون اساسی تصویب بودجه سالانه کل کشور به عهده مجلس شورای اسلامی  است ، نظارت بر اجرای آن نیز بر عهده همین مجلس گذاشته شده است.

این نظارت قانونی برای کسب اطمینان از «انضباط اقتصادی» و رعایت حقوق اقتصادی شهروندان است؛ یعنی همان چیزی که در ادبیات دینی ما به «بیت المال» معروف بوده و برای حفظ آن گنجینه عظیمی از دستورات و آموزشهای قاطع روایی در دست ماست.

طبق ماده یک قانون دیوان محاسبات کشور :« هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از اعمال کنترل و نظارت مستمر و مالی به منظور پاسداری از بیت المال از طریق :

الف ـ کنترل عملیات و فعالیت‌های مالی کلیه وزارت‌خانه‌ها ، موسسات ، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند.

ب ـ بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار در ارتباط با سیاست‌های مالی تعیین شده در بودجه مصوب ، با توجه به گزارش‌های عملیاتی و محاسباتی مأخوذه از دستگاههای مربوطه».

در این راستا قانون همه دستگاهها را موظف به همکاری با این دیوان کرده و از آنها خواسته است که اسناد و مدارک لازم را در اختیار آن گذارند. علاوه بر این، دیوان برای انجام وظایف خود، از طریق تحقیق و تفحص و تماس با تمام مقامات و قوای سه گانه اقدام می نماید.

وظیفه مهم دیوان در مرحله پس از حسابرسی، رسیدگی به تخلفات احتمالی در اجرای قانون بودجه سالانه است. این تخلفات، در صورتی که بدون سوء نیت شناخته شوند، توسط هیاتهای مستشاری خود دیوان مورد رسیدگی قرار می گیرد و در غیر این صورت موضوع را از طریق دادستان دیوان محاسبات برای تعقیب به مراجع قضایی اعلام می دارند.
به این نکته مهم نیز باید تاکید کرد که صاحبان اصلی کشور، یعنی آحاد مردم، اصلی ترین مرجع برای دریافت نتیجه گزارش های این دیوان نیز به شمار می روند. اگر این دیوان مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است ، تنها به این جهت است که به نمایندگی از ملت بر اموال عمومی نظارت شود؛ و گرنه آنکه در نهایت حق آگاهی و داوری در این زمینه دارد، خود مردم هستند. به همین جهت در انتهای اصل ۵۵ قانون اساسی نیز تصریح شده است که نتیجه بررسی ها و عملکرد دیوان محاسبات«باید در دسترس عموم گذاشته شود.»