از کتاب بايسته‌های اقتصادی از ديدگاه فقهی و حقوقی (۲)

ضرورت بودجه‌ریزی کارشناسی و عملیاتی

یکی از مهم‌ترین و مؤثرترین راه‌های اصلاح وضعیت اقتصادی کشور‎‎‎‏ بازنگری در چگونگی کارشناسی و تدوین قانون بودجه سالانه کل‌ کشور است. طبق اصل پنجاه و دوم قانون اساسی: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» بنابراین تصویب بودجه از مهم‌ترین وظایف و مسئولیت‌های قوه مقننه در کشور ماست که برای انجام هر چه بهتر آن یادآوری چند نکته سودمند و ضروری است:

اولین نکته توجه جدی به اهمیت بودجه است. تصمیم نمایندگان ملت درباره بودجه دارای ارزش و آثار دینی و ملی بسیار است. از دیدگاه دینی، تصویب بودجه در حقیقت تقسیم بیت‌المال در میان مردم یا صرف آن برای مصالح آنان است. تأکیدهای بی‌نظیری که در معارف دینی ما پیرامون بیت‌المال و مسئولیت دشوار تصمیم گیری درباره آن وجود دارد، در این باب تکان‌دهنده و درس‌آموز است.

از نظر ملی نیز با تصویب لایحه بودجه در حقیقت سمت و سو و نیز شتاب حرکت تمام سازمان‌ها و نهادهای کشور تعیین می‌شود. اختصاص ردیف‌های بودجه به هر تشکیلات و کاهش یا افزایش رقم‌های پیش‌بینی شده، نشان‌دهنده خواست و گرایش نمایندگان محترم است و اهداف کوتاه مدت نظام را مشخص می‌کند.

نتیجه منطقی آنچه گفته شد، رعایت اولویت‌ها در اختصاص منابع بودجه است. در شرایط کنونی شناخت دقیق و درست این اولویت‌ها که متعدد و منابع تأمین آن محدود است، از ضرورت دو چندانی برخوردار شده است و باید براساس کارشناسی‌های علمی و بی‌طرف صورت پذیرد؛ کارشناسی‌هایی که عمدتاً در سازمان‌های مسئول و نهایتاً دولت انجام می‌شود.

حق طبیعی مجلس در تغییر ارقام پیشنهادی از طرف دولت، انکارناپذیر است و چنان که در اصل پنجاه و دوم آمده است، علاوه بر تصویب، رسیدگی به لایحه دولت نیز از اختیارات نمایندگان مردم است. با این حال طبیعی است که این «رسیدگی» و تغییر احتمالی نمی‌تواند به معنای نادیده‌گرفتن کارشناسی‌ها و نظرات قوه مجریه باشد. برقراری توازن و تعادل میان این دو حق مسلم؛ یک هنر مدیریتی دشوار، اما شدنی است.

آفت دیگر درجریان تدوین وتصویب بودجه غلبه احساسات و گرایش‌های  محلی یا سیاسی بر استدلال‌های کارشناسانه در نیاز سنجی نهادها و تعیین بودجه آن‌ها، چه در دولت و چه در مجلس است.

کلان‌نگری در تخصیص منابع ضرورتی حتمی  است و از میان آفت‌های احتمالی در جریان «رسیدگی و تصویب» لایحه بودجه باید به نفی «بخشی نگری» و «منطقه‌گرایی» توجهی جدی داشت. توزیع درآمدهای ملی تنها باید با رعایت مصالح عمومی و فوریت‌های اجتماعی باشد. فربه کردن بخشی از پیکر جامعه در ازای نادیده گرفتن ضعف بخش دیگر نه تنها مشکلی را حل نمی‌کند، بلکه مشکلی هم بر مشکلات خواهد افزود.

جالب است که طبق اصل چهل‌ وهشتم قانون اساسی «در بهره‏برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان‌ها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان استان‌ها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد، به‌طوری که هر منطقه فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم در دسترس داشته باشد.»

تقسیم بودجه براساس نیازها ی هر منطقه یکی از اهداف اصلی تشکیل شورای عالی استان‌ها نیز به شمار می‌رود؛ هدفی که تاکنون عملی نشده است. به موجب اصل یکصدویکم «به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‏های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آن‌ها، شورای عالی استان‌ها مرکب از نمایندگان شوراهای استان‌ها تشکیل می‌شود.»

از دیگر حقوق مجلس شورای اسلامی و به عبارت دقیق تر، از جمله وظایف و مسئولیت‌های قوه مقننه نظارت بر چگونگی عمل به قانون بودجه است که درباره آن سخن خواهیم گفت.اما مهمتر از همه این‌ها لزوم بازنگری در ساختار و شیوه تدوین و تصویب بودجه است. به اعتقاد بسیاری از کارشناسان ساختار قدیمی بودجه کشور و سازوکار پیشنهاد و تصویب آن به بازنگری و تحول نیازمند است. روزآمد کردن شیوه‌ها می‌تواند به درک اهمیت بودجه، یافتن اولویت‌ها، تثبیت کلان‌نگری و جدی کردن نظارت و حسابرسی کمک مؤثری نماید تعدد تبصره‌های لایحه بودجه و حجم کاری که روی آن صورت می‌گیرد، در شرایط کنونی، فعالیت دشوار و فشرده‌ای را به نمایندگان مجلس به‌ویژه اعضای کمیسیون تلفیق تحمیل می‌کند که به طور طبیعی برآورده ساختن انتظارهای یاد شده را با مانع روبه‌رو کرده است.

«بودجه‌ریزی عملیاتی» کار لازم و مفیدی است که البته جز با همدلی و همراهی دو قوه حاصل شدنی نیست و از هم اکنون باید برای آن اقدام کرد.

دیگر نکته‌ای که در زمینه بودجه باید برآن تأکید کرد، لزوم در نظرگرفتن وقت کافی برای بحث‌های کارشناسانه در جریان تدوین و تصویب آن است. متأسفانه در سال‌های اخیر در تقدیم لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی تأخیرهای عجیب و غیرقابل توجیهی اتفاق افتاده است؛ به‌گونه ای که گاهی قانون بودجه در آخرین لحظات سال قبل به سرانجام رسیده است؛ آن هم با وساطت و پادرمیانی‌ها!

تجربه نشان داده است چنین شتابی در تدوین بودجه آن را از اتقان وکارآمدی لازم ساقط کرده و ما را نیازمند اصلاحیه‌های مکرر می‌نماید. البته طبق قوانین عادی زمان‌های مشخصی برای تقدیم وتصویب لایحه بودجه تعیین شده است، اما این مهلت‌های قانونی در عمل نادیده گرفته می‌شوند.