قانون مطبوعات در تاریخ قانونگذاری ایران، بحث انگیزترین متنی بوده که به تصویب رسیده، تغییر کرده یا اصلاحیه داشته است. هنوز یک قرن از شروع نهضت قانون نویسی، به شیوه جدید آن ، در کشور ما نمی‌گذرد و در عین حال دست کم پنج بار «قانون مطبوعات» به کلی از بین رفته و متن جدیدی جایگزین آن گشته است و این غیر از گام‌های ناموفق دیگر و نیز اصلاحیه‌ها و متمم‌های مکرر است. بررسی تحلیلی و تاریخی نشان می‌دهد که این تحولات حقوقی، همگی در دوران‌های گذار، پرتنش و ناآرام بوده است.
اولین قانون در سال ۱۲۸۶ و در هنگامه اختلافات عمیق و تأثر برانگیز پس از مشروطه و جدال میان انقلابی‌ها نگاشته شد. دومین قانون نیز در اوج درگیری‌های داخلی کشور نوشته شد؛ زمانی که دکتر محمد مصدق برای قبول نخست وزیری اختیار وضع قانون را به عنوان یک پیش شرط مطرح و از مجلس شورای ملی گرفت.

قانون مطبوعات مصوب سال ۱۳۳۱ توسط او و به استناد همین اختیار به موقع اجرا نهاده شد. سقوط دولت مصدق و روی کار آمدن دولت جدید کودتا، سه سال بعد، یعنی در سال ۱۳۳۴ منجر به نسخ قانون قبلی و وضع قانون مطبوعات موقتی شد که تا پیروزی انقلاب اسلامی اجرا می‌شد!

در اوج حوادث سال‌های ۱۳۵۶ و ۱۳۵۷، اصلاح و تغییر قانون مطبوعات یکی از شعارهای اصلی دولت‌های مستعجل و کم مدت بود.که البته به نتیجه نمی‌رسید.

شش ماه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، چهارمین قانون مطبوعات در حالی تدوین شد که کشور در التهابات طبیعی ناشی از دگرگونی نظام سیاسی و درگیری‌های ساختگی در نقاط مختلف این سرزمین پهناور بود؛ ۲۰ مرداد ماه ۱۳۵۸٫

و سرانجام آخرین بار در اسفند ماه سال ۱۳۶۴ بود که قانون مطبوعات جدیدی توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. آن زمان نیز اوج درگیری‌های ناشی از جنگی بود که حزب بعث عراق به نمایندگی از همه دشمنان و بدخواهان خارجی بر ملت بزرگ ما تحمیل کرده بود.

با پایان یافتن دوران دفاع مقدس و آغاز دور جدید توسعه فعالیت‌های مطبوعاتی، ضرورت تجدید نظر در این قانون نیز هر از چند گاهی به گفتمان رایج تبدیل شده است. آخرین اقدام در این زمینه اصلاحیه مفصلی بود که پس از تنش‌های بسیار در تاریخ ۳۰/۱/۱۳۷۹ و در آخرین روزهای دوره پنجم مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید.

بهر حال قانون کنونی (مشتمل بر آخرین اصلاحیه) نیز مانند قوانین قبلی موافقان و مخالفانی داشته و دارد. اما آنچه هر دو گروه برآن اتفاق نظر دارند، نیاز آن به بازنگری، اصلاح و تکمیل است. اینک بیست سال از زمان تصویب قانون مطبوعات در نظام جمهوری اسلامی ایران می‌گذرد؛ بیست سالی که تحولات پرشتاب فناوری و دگرگونی معادلات سیاسی و اجتماعی در جهان آن را از هر دوران دیگری متمایز ساخته است. در هر حال اینک نیاز قانون مطبوعات به بازنگری حتی به تصویب مراجع اصلی سیاستگزاری نیز رسیده و برای مثال بند «ب» ماده یکصد و نوزدهم «قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» به صراحت «بازنگری و اصلاح قوانین مطبوعات و تبلیغات، نظام جامع حقوقی مطبوعات و رسانه‌ها و تبلیغات» را به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت معین کرده است.

اینک در آستانه این اقدام مهم باید تلاش کرد تا تجربه‌‌های پیشین تکرار نشود و هیجانات و افراط‌ها و تفریط‌ها مانع واقع‌بینی و اعتدال نگردد و قانونی جامع، پویا، کارآمد و همسو با واقعیت‌ها و نیازهای جهان معاصر تدوین شود.

براساس تجزیه و تحلیل قوانین موجود، بررسی تجربه اجرای بیست ساله قانون مطبوعات و نتایج مطالعات شخصی در قانونگذاری کشورهای پیشرفته، به نظر نگارنده رعایت پنج اصل در بازنگری قانون و تغییر آن ضروری است.

۱ـ جامعیت میان حقوق و حدود

دلیل اصلی نیاز به قانون برقراری نظم مطلوب در زندگی اجتماعی است. افراد، مقام‌ها، سازمان‌ها و نهادها به طور طبیعی مایل هستند تا هرگونه که می‌خواهند عمل کنند و مانعی در برابر تمایلات خویش نبینند. اما ناگفته پیدا است که نتیجه پذیرش چنین مبنایی تنها نابودی زندگی جمعی و تبدیل جامعه بشری به صحنه برخوردها، ستم‌ها و تلخی‌های پایان ناپذیر است. از این رو هیچ خردمندی «آزادی» را بدون «حد» و مرز تعریف نکرده است.

خیرخواهان و معماران زندگی مسالمت‌آمیز جمعی برای جلوگیری از زیاده‌خواهی عده‌ای و تباهی و نابرخورداری عده‌ای دیگر چاره‌ای جز تن دادن به توافقی همگانی نیافته‌اند. این توافق همگانی که در شکل رسمی خود «قانون» نامیده می‌شود. تلاش می‌کند تا مرزهای آزادی عمل هر شخص (حقیقی یا حقوقی) را چنان تنظیم نماید که از سویی حداکثر آزادی عمل و بهره‌مندی از حقوق را برای وی فراهم آورد و از سوی دیگر آزادی و حقوق دیگران را نیز تضمین کند و مانع تجاوز به حریم آنان گردد.

این چنین است که هدف اصلی هر قانون را تعیینِ توأمان «حقوق» و «حدود» می‌دانند. فلسفه تدوین هر قانون تبیین آن است که مخاطبان چه می‌توانند انجام دهند و چه چیز دیگری را نمی‌توانند مرتکب شوند. بخش اول که سلطه و توانایی‌ها را تبیین می‌کند، حق خوانده می‌شود و بخش دوم که مرزهای آزادی و استفاده از حق را تعیین می‌کند، حدّ یا تکلیف.

از همین جا معلوم می‌شود که حق و حدّ و به تعبیر دیگر حقوق و تکالیف یا مسئولیت‌ها ذاتاً همزاد و همراهند. این دو هیچگاه از یکدیگر جدا نمی‌شوند و همدیگر را معنی می‌کنند. عدم رعایت جامعیت و تعادل میان این دو یا فراموش کردن یکی از آنها فلسفه جعل قوانین را از بین می‌برد و آنها را بی‌خاصیت و حتی زیان‌آور می‌کند.

تاکید افراطی بر امتیازها و حق‌هایی که افراد و نهادها از آن برخوردارند و غفلت از لزوم نگه‌داشتن اندازه‌‌ها و حرمت‌ها موجب هرج و مرج و سنگین‌تر شدن کفه برخورداری‌های صاحبان قدرت به موازات محرومیت بیشتر بینوایان و ناتوانان می‌شود.

اگر در جامعه‌ای صاحبان قدرت (مالی، سیاسی یا در اینجا رسانه‌ای) خود را مکلف به احترامِ به حقوق دیگران نبینند و برای بکار گرفتن حق خود، حدّی نشناسند، پایه‌های اخلاق، قانون و در نهایت همزیستی مسالمت‌آمیز ویران می‌شود. آنانکه می‌توانند، هر روز بر وسعت دایره دارایی‌ها و توانایی‌های خود می‌افزایند و آنانکه نمی‌توانند، به سوی عقده‌های روانی و اجتماعی و در نهایت شورش و انتقام‌گیری سوق داده می‌شوند.

در نقطه مقابل، اهتمام بیش از اندازه بر محدودیت‌ها و تنگ‌تر کردن دایره حقوق به نفع حدود موجب خمودی و گرفتن نشاط و ابتکار از انسان‌ها است. پررنگ کردن مسئولیت و یادآوری مداوم جرایم و مجازات‌ها باعث می‌شود تا عافیت طلبی بر طبع آدمی غلبه کند و از بیم گرفتار آمدن در دام مسئولیت‌های خواسته یا ناخواسته، حفظ وضع موجود را بر هر تغییری ترجیح دهد و به سری که درد نمی‌کند، دستمال نبندد.

یافتن نقطه تعادل میان حقوق و حدود همان هنری است که از قانونگذاران انتظار می‌رود و قانونگذاران مطبوعات و رسانه‌ها نیز از این قاعده مستثنی نیستند. قانون مطبوعات باید چنان متوازن و متعادل باشد که نه راه را بر تضییع حقوق جامعه، برهم‌زدن نظم عمومی و یا تجاوز به حریم خصوصی افراد بگشاید و نه موجب سانسور یا خود سانسوری گردد و نیروی جسارت و نوآوری را از فعالان رسانه‌ای باز ستاند.

بررسی تحلیلی قوانین مطبوعاتی در کشور ما نشان می‌دهد که در برقراری این توازن کمتر موفق بوده‌ایم و البته این ناکامی بی‌تاثیر از پیشینه تاریخی و واقعیت‌های اجتماعی نبوده است. برای مثال به دلیل وابستگی رادیو و تلویزیون به دولت، تمایلی به وضع قوانین محدود کننده و مسئولیت آفرین برای آن وجود نداشته است و هم اکنون نیز حداکثر آن است که بتوان به قواعد عمومی استناد کرد. اما از سوی دیگر مطبوعات، به دلیل وضع متفاوتی که داشته‌اند، همواره شاهد تکیه بیشتر بر ممنوعیت‌ها بوده‌اند.

تغییر و تدوین قانون مطبوعات در دوران‌های گذار و بحران‌های اجتماعی نیز باعث شده است تا اکثراً ناظر به تعیین حدود و مسئولیت‌ها باشند تا تبیین حقوق و آزادی‌ها. حتی قانون مطبوعات فعلی که پس از استقرار جمهوری اسلامی تدوین شده و بیش از موارد قبلی بر امتیازات و توانایی‌های آنان تاکید دارد، تنها سه ماده به «حقوق مطبوعات» اختصاص داده است.

این در حالی است که فصل‌های چهارم و ششم تحت عنوان «حدود مطبوعات» و «جرایم» حاوی بیش از ۱۵ ماده مفصل است.

۲ـ عمومیت و رسانه‌ محوری

«قانون مطبوعات» قدیمی‌ترین قانون رسانه‌ای در جهان است؛ هما‌نگونه که در متون حقوق‌ بین‌المللی نیز تنها بر «آزادی مطبوعات» تاکید می‌شده است؛ البته مقصود آنان از واژه مطبوعات، معنای لغوی آن یعنی هر نوع مواد چاپی نظیر کتاب و اعلانات بوده و اختصاص به نشریات دوره‌ای نداشته است. به همین دلیل است که برای مثال اولین قانون مطبوعات ایران (مصوب ۱۸ اسفند ۱۲۸۶)، مقررات مربوط به «چاپخانه و کتاب فروش»، «طبع کتب»، «روزنامجات مقرر» و «اعلانات» را به ترتیب در فصل اول تا چهارم گنجانده است.

علت اهتمام به قانون‌مند کردن مطبوعات آن بوده است که در گذشته نه چندان دور تنها رسانه فراگیر، همین مطبوعات بوده‌اند؛ افزون‌ بر آنکه فرستنده‌های رادیویی یا تلویزیونی در مالکیت، و یا دست کم تحت نظارت کامل دولت‌ها فعالیت می‌کرده‌اند و از این رو نیازی به تدوین مقررات برای آنها احساس نمی‌شده است. این در حالی است که در یک مطالعه تاریخی تردید نمی‌توان کرد که «روزنامه‌ها از بدو پیدایش، مخالفان بالفعل یا بالقوه قدرتهای مسلط بوده‌اند.» اما دوران ما چنین نیست. مطبوعات، گرچه مهم و تاثیر‌گذار هستند، اما رقیبان جدی پیدا کرده‌اند؛ گذشته از گوناگونی و تنوع نشریات، شبکه‌های مختلف رادیویی یا تلویزیونی به صورت گسترده فعال هستند. پیدایش ماهواره و امکان پخش فرامرزی، محدوده و مفهوم حاکمیت ملی و مرزهای جغرافیایی را تحت تاثیر قرار داد و جهان را به دهکده‌ای کوچک برای انتقال پیام‌های متفاوت تبدیل کرد و در نهایت اینترنت توانست مفهوم ارتباطات را چنان دچار دگرگونی و انقلاب کند که مانع مهمی بر سر راه تبادل پیام وجود ندارد؛ به تعبیر دانشمندان آمریکایی اگر هزاره دوم را به عنوان دورانی می‌شناسیم که بشر در آن برای نخستین بار به فضای سیاره‌ای راه پیدا کرد، سده نخست هزاره سوم را می‌توان قرنی دانست که در آن انسان به ارتباط کامل در زمان حقیقی دست خواهد یافت و ما شاهد چیزی خواهیم بود که آن را «مرگ فاصله‌ها» خوانده‌اند.

به این ترتیب دیگر مطبوعات تنها، و یا حتی قوی‌ترین، رسانه نیست و هر یک از انواع وسایل ارتباط جمعی در جای خود مهم و تاثیر‌گذار شده‌اند.

از سوی دیگر نمی‌توان برای هر یک از این رسانه‌ها قانونی مستقل و بیگانه از سایر مقررات ارتباطی تدوین کرد؛ چرا که هر قانون برای ایجاد نظم خاصی به وجود می‌آید و تعدد نظام‌های حقوقی حاکم بر رسانه‌ها به معنای چند گانگی نظام فرهنگی حاکم بر آنها است. آثار سوء و تبعات ناشی از این چندگانگی چیزی نیست که پنهان یا قابل تحمل باشد. بحران هویت، شکاف نسلی و تعارض‌های اجتماعی برخی از این آثار نامطلوب است. اگر فرهنگ حاکم بر خانواده‌ای با فرهنگ حاکم بر رادیو و تلویزیون ملی آنان متفاوت باشد، فرهنگ القایی در مدرسه با آنچه در کوچه و خیابان و متن جامعه دیده می‌شود، متفاوت باشد، بایدها و نبایدهای تبلیغی در نشریات و کتب غیر رسمی و رسمی (نظیر کتاب‌های درسی)، ناهمساز باشد و …، تربیت عمومی، همبستگی ملی و انسجام اجتماعی امکان‌پذیر نخواهد بود.

ایراد دیگری که از چند گانگی قوانین رسانه‌ای ناشی می‌شود، حیرت و سردرگمی فعالان این عرصه است. ممنوع یا جرم‌بودن چیزی در یک رسانه و مباح بودن آن در رسانه دیگر نمونه این بی‌تکلیفی است.

برای مثال می‌توان خبرنگاری را در نظر گرفت که همزمان خبری را به یکی از مطبوعات، یکی از خبرگزاری‌ها و یکی از شبکه‌های صدا و سیما ارسال می‌کند. در صورتی که این خبر به هر دلیل نادرست باشد، می‌توان علاوه بر مدیر مسئول، شخص خبرنگار را طبق تبصره ۷ ماده ۹ قانون مطبوعات مورد تعقیب و محاکمه قرار داد؛ این در حالی است که در شرایط کنونی اصولاً شیوه رسیدگی به جرایم اینترنتی نامعلوم (و حداکثر مشمول قانون تعزیرات) است و رسیدگی به جرایم صدا و سیما نیز وضعیتی مشابه دارد و حداکثر می‌توان از تعقیب مسئولان (در چه حدی؟!) سخن گفت و نه شخص خبرنگار.

به همین جهات است که باید به جای قانون مطبوعات، به دنبال قانون ارتباطات جمعی یا قانون رسانه‌ها بود؛ ضرورتی که خوشبختانه در برنامه چهارم توسعه کشور مورد توجه قرا گرفته است. در این برنامه، گرچه از «بازنگری و اصلاح قوانین مطبوعات و تبلیغات» سخن گفته شده است، اما در نهایت دولت موظف به «تهیه لایحه قانون جامع ارتباطات در سال اول برنامه چهارم» (یعنی سال ۱۳۸۴) گردیده است.

طبیعی است که «رسانه» محوری قانون به معنای نادیده گرفتن تفاوت‌های حقوقی در ساختار و کارکرد رسانه‌ها با یکدیگر نیست. مقصود آن است که در حوزه مشترک میان انواع وسایل ارتباط جمعی (مانند مقررات محتوایی) نظم واحدی حکومت کند و این منافاتی با اشاره به جنبه‌های اختصاصی هر رسانه ندارد. برای مثال تفاوت مطبوعات با صدا و سیما در امکان مالکیت خصوصی نیز در جای خود قابل ذکر است.

۳ـ تقویت جایگاه خود تنظیمی و اخلاق حرفه‌ای

قانون برای ایجاد نظم مطلوب در هر عرصه‌ای لازم است، اما کافی نیست؛ به ویژه در عرصه فعالیت‌هایی که با مردم و حقوق آنها ارتباط بیشتری دارد. تجربه بشری نشان داده است که در این گونه موارد باید علاوه بر استفاده از ابزارهای قانونی، به تقویت انگیزه‌های مشارکت جویانه نیز تاکید کرد و نظارت‌های درونی را به کمک گرفت.

فعالان رسانه‌ای نیز از این قاعده مستثنا نیستند و به همین دلیل به موازات وضع قوانین، تدوین نظام‌ نامه‌‌های اخلاق حرفه‌ای نیز متداول گشته است. در میان رسانه‌ها، البته، مطبوعات در این زمینه بیشتر مورد توجه و دارای سابقه هستند. کارل هوسمن که دارای مطالعات و آثاری در این باره است، شهادت می‌دهد که: «مطالعه اخلاق روزنامه‌نگاری رشدی فزاینده داشته است. با آنکه تقریباً یک دهه قبل، تعداد کتابها در زمینه اخلاق روزنامه‌نگاری از شمار انگشتان دست تجاوز نمی‌کرد، امروزه دهها کتاب در این زمینه وجود دارد، چندین نشریه ادواری که در سطح ملی چاپ و منتشر می‌شوند، تماماً به این موضوع اختصاص داشته و دهها نشریه دیگر به گونه‌ای منظم مقالات و مطالبی درباره اخلاق روزنامه‌نگاری که برخی از صاحب‌نظران از روی شوخ طبعی این دو واژه را ناقض یکدیگر خوانده‌اند، منتشر می‌کنند.»

طبق گزارش مک براید : «تدوین هنجارهای اخلاق حرفه‌ای برای نخستین بار در سال‌های دهه ۱۹۲۰ آغاز شد. در حال حاضر تعداد شصت کشور در سراسر دنیا نظام‌ نامه‌های کم و بیش گسترده‌ای را که اغلب مورد پذیرش خود اشخاص حرفه‌ای قرار گرفته است، پذیرفته‌اند… از سوی دیگر شمار نظام نامه‌هایی که حاوی اصول حاکم بر وظایف و مسئولیت‌های روزنامه‌نگاران در قبال جامعه بین‌المللی یا کشورهای خارجی باشد، اندک است … این مسئله برای نخستین بار … در چهارچوب سازمان ملل مورد بحث قرار گرفت. بین سال‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۵۲ کمیسیون فرعی آزادی اطلاعات و مطبوعات، پیش‌نویس نظام نامه بین‌المللی اصول اخلاقی پرسنل اطلاعاتی را تهیه کرد. در سال ۱۹۵۴ مجمع عمومی تصمیم گرفت روی این پیش‌نویس اقدامی نکند و بعداً آن را به رسانه‌ها و انجمن‌های صنفی آنها ارسال داشت تا آن طور که مناسب بدانند اقدام کنند.
نشرنخست:۶/۷/۱۳۸۹(۲۰۸۳)